BRUXELLES ― L’Union européenne cherche à extraire des milliards d’euros supplémentaires des avoirs russes gelés en les plaçant dans des investissements plus risqués, dans le cadre d’un plan qui permettrait d’accroître l’aide à l’Ukraine tout en évitant d’être accusé de voler l’argent de Moscou.
L’exécutif européen envisage de transférer près de 200 milliards d’euros d’actifs gelés de l’Etat russe détenus en Belgique dans un nouveau fonds d’investissement plus risqué qui paierait des intérêts plus élevés, indiquent à POLITICO quatre responsables européens au fait des procédures.
L’objectif est de générer plus d’argent pour aider à maintenir à flot l’économie ukrainienne ravagée par la guerre, alors que le président américain Donald Trump menace de mettre fin au financement. Les avoirs ont été gelés en 2022 en réponse à l’invasion de l’Ukraine par la Russie.
Toutefois, cette mesure n’irait pas jusqu’à la confiscation pure et simple des avoirs russes, à laquelle s’opposent plusieurs Etats membres de l’UE, dont l’Allemagne et l’Italie, pour des raisons financières et juridiques.
En ne dépensant que les intérêts et en ne touchant pas au capital sous-jacent, l’UE espère éviter d’être accusée de violer le droit international.
L’année dernière, les pays du G7 ont accepté de donner à l’Ukraine 45 milliards d’euros générés par l’investissement des actifs souverains immobilisés.
La part de l’UE dans le prêt du G7, qui s’élève à 18 milliards d’euros, sera toutefois entièrement versée d’ici la fin de l’année, ce qui soulève la question de savoir comment les besoins de financement de l’Ukraine continueront d’être satisfaits en 2026.
Les ministres des Finances des 27 pays de l’UE donneront le coup d’envoi de ces discussions jeudi, lors d’un dîner informel à Luxembourg.
“Il est important que nous entendions la Commission sur les options disponibles, en particulier en ce qui concerne l’utilisation potentielle des actifs russes gelés et les étapes ultérieures concernant le régime de sanctions”, a écrit la présidence polonaise tournante du Conseil de l’UE, qui a organisé le dîner, dans la lettre d’invitation aux ministres vue par POLITICO.
La Pologne a également suggéré que le nouveau programme de prêts de défense de l’UE, SAFE, puisse être utilisé par les pays pour acheter des armes pour l’Ukraine.
La réunion de jeudi plantera le décor de mois de discussions tendues, alors que les Etats membres, dont les budgets sont sous pression, sont de plus en plus tiraillés entre poursuivre le soutien à l’Ukraine et répondre aux priorités nationales.
La solution de rechange de l’UE
Pour contourner le problème, les responsables européens envisagent de transférer les actifs d’Euroclear en Belgique à un “fonds commun de créances” placé sous l’égide de l’UE.
Le principal avantage de créer rapidement ce nouveau fonds est que les actifs pourraient alors être affectés à des investissements plus risqués susceptibles de générer des rendements beaucoup plus élevés pour l’Ukraine. Les sources au sein de la Commission n’ont pas précisé de quel type d’investissement il pourrait s’agir.
En vertu de ses règles, Euroclear est tenu d’investir les actifs — dont une grande partie est désormais transformée en liquidités — auprès de la banque centrale belge, qui offre le taux de rendement sans risque le plus bas qui soit.
En 2024, les bénéfices exceptionnels générés par ces investissements s’élevaient à 4 milliards d’euros, qui ont ensuite été affectés au service du prêt du G7 à l’Ukraine.
Les partisans du nouveau fonds d’investissement soutiennent que l’UE doit générer davantage d’argent à partir des fonds souverains russes afin de soutenir l’Ukraine à long terme, alors que les pourparlers de paix avec Moscou se trouvent dans une longue impasse.
Un autre avantage potentiel est qu’il pourrait être une alternative face au risque que la Hongrie oppose son veto au renouvellement des sanctions et remette effectivement l’argent à la Russie.
Les actifs russes sont bloqués en vertu du régime de sanctions de l’UE, qui doit être renouvelé à l’unanimité tous les six mois, et le gouvernement hongrois a menacé à plusieurs reprises d’utiliser son droit de veto en signe de bonne volonté à l’égard du Kremlin.
Ces dernières semaines, la Commission a tenu des discussions informelles avec un groupe de pays — dont la France, l’Allemagne, l’Italie et l’Estonie — afin d’examiner les moyens légaux de maintenir les actifs gelés si la Hongrie bloque le renouvellement des sanctions, relatent à POLITICO deux responsables au fait des procédures. Mais le groupe de travail n’a pas trouvé de solution pour parvenir à ce résultat.
Une arithmétique budgétaire difficile
Les responsables de l’UE cherchent des moyens de mettre en place le nouveau fonds à la majorité simple, plutôt qu’à l’unanimité, afin d’écarter le Premier ministre hongrois Viktor Orbán.
Les détracteurs de ce nouveau mécanisme de financement mettent toutefois en garde contre le fait que les contribuables européens devront payer une compensation pour tout investissement improductif réalisé.
L’UE est à la recherche de solutions créatives, car son budget de 1 200 milliards d’euros, dont dépendent toutes les dépenses publiques, est surchargé et le nouveau n’entrera en vigueur qu’en 2028.
“Il ne sera pas facile de trouver de l’argent dans le cadre du CFP [cadre financier pluriannuel] actuel”, prévient un diplomate de l’UE.
Une grande partie de l’enveloppe de 50 milliards d’euros accordée par l’UE à l’Ukraine, qui a été convenue en 2023 et devait durer jusqu’à la fin de 2027, a déjà été dépensée.
Outre les contraintes économiques, les responsables européens sont sceptiques quant à l’idée d’augmenter encore le budget de l’UE, car cela requiert l’unanimité — et la Hongrie est susceptible de s’y opposer.
Cet article a d’abord été publié par POLITICO en anglais et a été édité en français par Jean-Christophe Catalon.